教育部近日擬定《高校章程制定暫行辦法(草案稿)》(以下簡稱暫行辦法),并在高校內(nèi)部征求意見。據(jù)悉,該暫行辦法已歷經(jīng)幾次征求意見,有望今年9月出臺并實施。

　　章程可以說是高校的“憲法”,而制定章程早在1995年實施的教育法中就有明確要求,但是至今全國2000多所高校只有十幾所制定了章程,包括清華北大在內(nèi)的更多高校仍在起草、醞釀階段。

　　章程要經(jīng)教育主管部門核準

　　“章程主要解決的是權(quán)力來源的問題。”清華大學公共管理學院教授于安告訴《法制日報》記者,“高校能做什么,不能做什么,需要章程來回答。”

　　記者看到,暫行辦法規(guī)定,章程是高校依法實施自主管理的基本依據(jù)。高校應(yīng)當依法、依章程規(guī)范學校的辦學活動和管理行為,并接受監(jiān)督,制定內(nèi)部管理制度和規(guī)范性文件應(yīng)當以章程為依據(jù)。

　　章程應(yīng)當體現(xiàn)自主管理的原則,健全學校辦學自主權(quán)的保障與監(jiān)督機制,反映和鞏固學校在辦學宗旨、發(fā)展定位、培養(yǎng)目標等方面的特色。

　　暫行辦法還規(guī)定章程應(yīng)當科學設(shè)計學校內(nèi)部組織結(jié)構(gòu)、規(guī)范權(quán)力運行規(guī)則、合理精簡管理職能、促進學校內(nèi)部體制改革,體現(xiàn)和保護學校改革創(chuàng)新的成功經(jīng)驗與制度成果。

　　章程應(yīng)當包含高等教育法規(guī)定事項,如辦學宗旨、辦學規(guī)模、經(jīng)費來源、內(nèi)部管理體制、舉辦者與學校之間的權(quán)利義務(wù)。

　　在辦學自主權(quán)上,暫行辦法規(guī)定,章程應(yīng)當規(guī)范以下事項的基本原則、決策程序與監(jiān)督機制,如開展教學、科研和社會服務(wù)；設(shè)置和調(diào)整學科專業(yè)；制定招生方案、制定學校規(guī)劃以及設(shè)置教學、科研、行政管理機構(gòu)等可以自主決定的重大事項。章程還應(yīng)該規(guī)范和完善學校內(nèi)部決策機制,以及學術(shù)管理機制、民主管理機制。

　　此外,在制定上,章程還要經(jīng)過公開討論,要征求教職員工、學生以及有關(guān)各方的意見,并報送學校校長辦公會議或校務(wù)會討論,之后提交教職工代表大會審議,最后提交學校領(lǐng)導機構(gòu)審定。

　　地方政府舉辦的高校的章程由省級教育行政部門核準,本科層次以上的高校章程核準后,報教育部備案；教育部直屬高校的章程由教育部核準,其他中央部門所屬高校的章程經(jīng)主管部門同意后,報教育部核準。

　　制定章程屬于法定義務(wù)

　　《法制日報》記者采訪中了解到,高校要制定自己的章程早在1995年9月1日起施行的教育法中就有明確要求。教育法第二十六條規(guī)定:“設(shè)立學校及其他教育機構(gòu),必須具備下列基本條件:有組織機構(gòu)和章程”；1999年1月1日實施的高等教育法第二十七條規(guī)定:“申請設(shè)立高等學校的,應(yīng)當向?qū)徟鷻C關(guān)提交下列材料:(三)章程”；并規(guī)定高等學校的章程應(yīng)當規(guī)定以下事項:辦學宗旨；辦學規(guī)模；學科門類的設(shè)置；教育形式；內(nèi)部管理體制；經(jīng)費來源、財產(chǎn)和財務(wù)制度；舉辦者與學校之間的權(quán)利、義務(wù)等十項內(nèi)容。

　　此后,1999年教育部在其下發(fā)的《關(guān)于加強教育法制建設(shè)的意見》中也規(guī)定:“各級各類學校特別是高等學校要提高依法管理學校的意識,依據(jù)法律、法規(guī)的規(guī)定,盡快制定、完善學校章程,經(jīng)主管教育行政部門審核后,按章程依法自主辦學”；2007年教育部政策法規(guī)司曾發(fā)布《關(guān)于報送高等學校章程材料的通知》；2010年中共中央國務(wù)院印發(fā)的《國家中長期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要(2010-2020年)第四十項在“完善中國特色現(xiàn)代大學制度”部分更是明確指出,“加強章程建設(shè)。各類高校應(yīng)依法制定章程,依照章程規(guī)定管理學校”。

　　清華北大至今未制定章程高校章程基本雷同

　　既然法律早有要求,為何各高校仍我行我素呢?

　　業(yè)內(nèi)人士分析,原因之一是按照法律規(guī)定,新設(shè)立的學校必須制定章程。不少高校并非近年來才成立的,有的已是百年老校,比如北大、清華。

　　據(jù)悉,北大清華幾年前就在醞釀制定章程,但幾經(jīng)修改仍未出臺,原因是主管部門希望北大清華的章程能夠體現(xiàn)“國際一流大學”的特色,在董事會、理事會、學校內(nèi)部管理體制上做到精益求精。

　　而已經(jīng)制定章程的高校中,記者看到各個學校仍有差別。比如中國政法大學和吉林大學的章程中都明確了實行黨委領(lǐng)導下的校長負責制、確立了學校對學院的管理模式,明晰了學術(shù)權(quán)力與行政權(quán)力的關(guān)系以及學校教職員工和學生的權(quán)利義務(wù)。

　　同時,兩校又有所創(chuàng)新。比如吉林大學規(guī)定設(shè)立了校長辦公會議,作為校長行政首長負責制的補充和完善；規(guī)定學院一級學術(shù)委員會依照學術(shù)委員會章程獨立行使學術(shù)權(quán)力,院長不得擔任學院學術(shù)委員會主席。

　　中國政法大學章程規(guī)定,學院設(shè)立教授委員會。學院教授委員會原則上由教授組成,根據(jù)學校授權(quán)和學院教授委員會章程行使專業(yè)設(shè)置、學科建設(shè)、教師聘任、學術(shù)評議、學位評定、教學指導等事項的審議、評定職能。

　　兩所學校還都規(guī)定了校務(wù)委員會,這是高教法所沒有規(guī)定的。對學術(shù)委員會,兩校的章程也都增加了審議教師職務(wù)資格、受理學術(shù)爭議等幾項高教法沒有的內(nèi)容,賦予了學術(shù)委員會更充分的權(quán)力。

　　但業(yè)內(nèi)人士表示,總體而言,學校的章程能夠結(jié)合自身實際對法定內(nèi)容進行創(chuàng)設(shè)性的規(guī)定并不多,形式與內(nèi)容上存在“千校一面”的狀況。學校決策機制的規(guī)定基本雷同,絕大多數(shù)公辦高校章程對學校其他法定機構(gòu)或民主決策機制規(guī)范不足,在學校內(nèi)部管理體制上主要側(cè)重校內(nèi)行政管理體制,只有少數(shù)學校明確了學術(shù)權(quán)力的運行與監(jiān)督機制。

　　體制不革新章程作用有限

　　新聞分析

　　許多人認為高校有沒有章程一樣運行,那么,為何多部法律要求高校制定章程呢?

　　北京大學法學院教授湛中樂告訴記者:“章程是高校設(shè)立、運行、發(fā)展合法性的前提。高校的辦學理念、發(fā)展目標、權(quán)力結(jié)構(gòu)等都需要章程來明確。大學更多的是強調(diào)學術(shù)自由,要保留學術(shù)地位和尊嚴,不能因政府投資而被操控,管辦要分離、政事也要分離。缺失章程,大學依法自主辦學權(quán)也就無法真正落實。”

　　他認為章程應(yīng)該明確學校與舉辦者之間的關(guān)系,明確學術(shù)自由、要教授治校；要尊重學術(shù)規(guī)律,不能由行政權(quán)力代替學術(shù)專業(yè)判斷。制定章程的目的是“依法治教、依法治校”,將學校納入法治的軌道。

　　中國政法大學教授王敬波認為,章程首先要解決內(nèi)部治理的問題。如黨委領(lǐng)導下的校長負責制中,校長與黨委的關(guān)系、校長行政權(quán)力與學術(shù)機構(gòu)的學術(shù)權(quán)力之間的關(guān)系、教職工代表大會的民主權(quán)力、捐資助學中校外人士如何參與治理等,要規(guī)范學校內(nèi)部的權(quán)力整合和外部治理的搭建問題；二是權(quán)利義務(wù)的匹配問題,如教職工和學生的權(quán)利義務(wù)等。

　　雖然目前不少高校正在制定章程,但王敬波認為,這些高校都試圖解決上述問題,但各高校的章程基本雷同,并未真正發(fā)揮作用。

　　“束之高閣”的原因一是外部治理環(huán)境。政府與學校的關(guān)系沒有厘清。學校在經(jīng)費和人事任命上都高度依附政府,政府習慣于用行政管理的模式發(fā)號施令,學校沒有獨立法人的地位,這種管理模式下章程沒有獨立的空間。二是內(nèi)部民主治理結(jié)構(gòu)尚未建立起來。校長負責制是首長負責制的翻版,教職工代表大會民主治理的作用難以發(fā)揮。三是社會監(jiān)督和社會參與的作用有限。目前很少有學校建立董事會、監(jiān)事會,社會也沒有參與監(jiān)督和管理的途徑。按照教育發(fā)展綱要規(guī)定,高校今后要進一步簡政放權(quán),但是若內(nèi)外治理環(huán)境不改變,高校治理仍然可能陷入“一放就亂、一亂就死”的境地。