全國(guó)人大常委會(huì)2008年8月29日通過(guò)的《中華人民共和國(guó)循環(huán)經(jīng)濟(jì)促進(jìn)法》(以下簡(jiǎn)稱《循環(huán)經(jīng)濟(jì)促進(jìn)法》)，自今年1月1日起正式施行。頒布實(shí)施《循環(huán)經(jīng)濟(jì)促進(jìn)法》，是深入貫徹落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀、依法推進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)又好又快發(fā)展的現(xiàn)實(shí)需要，是落實(shí)黨中央提出的實(shí)現(xiàn)循環(huán)經(jīng)濟(jì)較大規(guī)模發(fā)展戰(zhàn)略目標(biāo)的重要舉措。當(dāng)前，貫徹實(shí)施《循環(huán)經(jīng)濟(jì)促進(jìn)法》、發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟(jì)還將推動(dòng)形成一批新產(chǎn)業(yè)和新產(chǎn)品，對(duì)拉動(dòng)內(nèi)需、創(chuàng)造新的就業(yè)崗位、解決民生問(wèn)題具有積極的現(xiàn)實(shí)意義。

　　一、制定《循環(huán)經(jīng)濟(jì)促進(jìn)法》具有深刻的經(jīng)濟(jì)社會(huì)背景

　　循環(huán)經(jīng)濟(jì)是指在生產(chǎn)、流通和消費(fèi)等過(guò)程中進(jìn)行的減量化、再利用、資源化活動(dòng)的總稱，也是資源節(jié)約和循環(huán)利用活動(dòng)的總稱。循環(huán)經(jīng)濟(jì)作為一種新的發(fā)展模式，是在我國(guó)傳統(tǒng)的高消耗、高排放、低利用的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)模式所帶來(lái)的資源約束和環(huán)境壓力背景下提出來(lái)的。上世紀(jì)80年代以來(lái)，我國(guó)經(jīng)濟(jì)快速增長(zhǎng)，各項(xiàng)建設(shè)成就顯著，但同時(shí)經(jīng)濟(jì)發(fā)展與資源環(huán)境的矛盾也日趨尖銳。

　　環(huán)境污染加重趨勢(shì)尚未得到根本遏制。近年來(lái)，我國(guó)環(huán)境保護(hù)工作雖然取得積極進(jìn)展，但環(huán)境形勢(shì)依然嚴(yán)峻。根據(jù)《2008年全國(guó)環(huán)境質(zhì)量狀況》報(bào)告，長(zhǎng)江、黃河等七大水系Ⅰ—Ⅲ類(lèi)水質(zhì)斷面比例為55.0%;湖泊富營(yíng)養(yǎng)化問(wèn)題突出;飲用水源地取水仍有23.6%超過(guò)Ⅲ類(lèi)標(biāo)準(zhǔn);近岸海域總體水質(zhì)為輕度污染。農(nóng)村環(huán)境問(wèn)題突出，土壤污染日趨嚴(yán)重。危險(xiǎn)廢物、汽車(chē)尾氣、持久性有機(jī)污染物等污染持續(xù)增加。黨的十七大提出，2020年要實(shí)現(xiàn)人均國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值比2000年翻兩番，在這一過(guò)程中，資源、能源消耗勢(shì)必會(huì)持續(xù)增長(zhǎng)，環(huán)境保護(hù)所面臨的壓力將會(huì)越來(lái)越大。

　　生態(tài)破壞問(wèn)題日趨嚴(yán)重。2007年《中國(guó)環(huán)境狀況公報(bào)》的數(shù)據(jù)顯示，全國(guó)水土流失面積達(dá)356萬(wàn)平方公里，占國(guó)土總面積的37.08%，耕地質(zhì)量退化趨勢(shì)不斷加重。目前，我國(guó)森林覆蓋率只有18.21%，相當(dāng)于世界森林平均覆蓋率(27%)的67.4%;我國(guó)90%的天然草原不同程度出現(xiàn)退化，其中嚴(yán)重退化草原近1.8億公頃。許多河流的水生態(tài)功能?chē)?yán)重失調(diào)，生物多樣性減少，外來(lái)物種入侵造成的經(jīng)濟(jì)損失嚴(yán)重，一些重要的生態(tài)區(qū)生態(tài)功能不斷退化。

　　資源能源形勢(shì)更加嚴(yán)峻。我國(guó)資源能源問(wèn)題主要是過(guò)度消耗。2006年和2007年的《國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展統(tǒng)計(jì)公報(bào)》顯示，我國(guó)GDP增長(zhǎng)率分別為10.7%和11.4%，而同期火力發(fā)電量的增長(zhǎng)率卻達(dá)到15.1%和14.9%。這種狀況如不盡快轉(zhuǎn)變，勢(shì)必產(chǎn)生資源能源難以為繼的后果。

　　國(guó)際環(huán)境壓力日益加大。以氣候變化為例，根據(jù)國(guó)際能源機(jī)構(gòu)的估算，我國(guó)目前已經(jīng)是二氧化硫的第一排放大國(guó)。2000年我國(guó)化石燃料燃燒所產(chǎn)生的二氧化碳排放總量排序在美國(guó)之后，居世界第二位。今后我國(guó)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展仍將保持較快的增長(zhǎng)速度，能源需求將有一個(gè)顯著的增長(zhǎng)。如果不對(duì)溫室氣體排放采取更加有效的減排措施，我們將面臨巨大的國(guó)際環(huán)境壓力。

　　要解決上述問(wèn)題，破解制約我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的結(jié)構(gòu)性矛盾，就必須大力發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟(jì)，在保護(hù)環(huán)境、節(jié)約資源的同時(shí)保持經(jīng)濟(jì)平穩(wěn)較快發(fā)展。而推進(jìn)循環(huán)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，必須在統(tǒng)一的社會(huì)規(guī)范和法律體系下，把資源節(jié)約、環(huán)境建設(shè)同經(jīng)濟(jì)發(fā)展、社會(huì)進(jìn)步有機(jī)地結(jié)合起來(lái)。這樣既保證資源環(huán)境對(duì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的支持，又保證經(jīng)濟(jì)發(fā)展對(duì)資源節(jié)約和環(huán)境改善的促進(jìn)，實(shí)現(xiàn)符合科學(xué)發(fā)展要求的良性循環(huán)。為此，中央領(lǐng)導(dǎo)同志對(duì)發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟(jì)及其立法工作高度重視，多次作出重要批示。2005年3月，胡錦濤總書(shū)記在中央人口、資源、環(huán)境工作會(huì)議上指出，要“大力宣傳循環(huán)經(jīng)濟(jì)理念，加快制定循環(huán)經(jīng)濟(jì)促進(jìn)法”。全國(guó)人大常委會(huì)于2005年12月決定將制定循環(huán)經(jīng)濟(jì)促進(jìn)法補(bǔ)充列入立法計(jì)劃，并于2008年8月通過(guò)了《循環(huán)經(jīng)濟(jì)促進(jìn)法》。

　　二、《循環(huán)經(jīng)濟(jì)促進(jìn)法》是踐行科學(xué)發(fā)展觀的法律保障

　　《循環(huán)經(jīng)濟(jì)促進(jìn)法》為促進(jìn)科學(xué)發(fā)展、保持經(jīng)濟(jì)平穩(wěn)較快增長(zhǎng)提供了政策導(dǎo)引�？茖W(xué)發(fā)展觀的第一要義是發(fā)展�？茖W(xué)發(fā)展觀要求的發(fā)展，是又好又快的發(fā)展，是長(zhǎng)期、穩(wěn)定、可持續(xù)的發(fā)展�！堆�環(huán)經(jīng)濟(jì)促進(jìn)法》有一系列調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、促進(jìn)節(jié)能減排的政策性規(guī)定，為我國(guó)實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)平穩(wěn)較快發(fā)展提供了政策導(dǎo)引。按照《循環(huán)經(jīng)濟(jì)促進(jìn)法》的相關(guān)規(guī)定，我們應(yīng)依法完善宏觀調(diào)控，加快調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，一方面要把擴(kuò)大內(nèi)需、促進(jìn)增長(zhǎng)同優(yōu)化結(jié)構(gòu)、產(chǎn)業(yè)升級(jí)結(jié)合起來(lái)，加快淘汰落后生產(chǎn)能力;另一方面要將嚴(yán)峻的經(jīng)濟(jì)形勢(shì)轉(zhuǎn)化為推動(dòng)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整和發(fā)展方式轉(zhuǎn)變的有利機(jī)遇，加大對(duì)節(jié)能減排和循環(huán)經(jīng)濟(jì)的支持力度。

　　《循環(huán)經(jīng)濟(jì)促進(jìn)法》為實(shí)踐科學(xué)發(fā)展觀提供了制度保障。實(shí)踐科學(xué)發(fā)展觀的核心是堅(jiān)持以人為本。要真正做到這一點(diǎn)，就必須建立起行之有效的法律制度。只有依法促進(jìn)循環(huán)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，才能有助于搞好資源節(jié)約和綜合利用，加強(qiáng)生態(tài)建設(shè)和環(huán)境保護(hù)，走出一條科技含量高、經(jīng)濟(jì)效益好、資源消耗低、環(huán)境污染少、人力資源優(yōu)勢(shì)得到充分發(fā)揮的新型工業(yè)化道路。

　　《循環(huán)經(jīng)濟(jì)促進(jìn)法》為貫徹落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀提供了長(zhǎng)效機(jī)制�？茖W(xué)發(fā)展觀的基本要求是全面協(xié)調(diào)可持續(xù)。貫徹落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀的這一基本要求，就必須建立將經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)與節(jié)約資源、保護(hù)環(huán)境統(tǒng)籌考慮的經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式，突破環(huán)境資源瓶頸對(duì)我國(guó)發(fā)展的制約;必須大力發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟(jì)，建設(shè)資源節(jié)約型、環(huán)境友好型社會(huì);必須建立起與發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟(jì)相適應(yīng)的綜合性長(zhǎng)效機(jī)制。為此，《循環(huán)經(jīng)濟(jì)促進(jìn)法》規(guī)定了一系列包括綜合運(yùn)用財(cái)政、稅收、投資、市場(chǎng)準(zhǔn)入、價(jià)格、信貸等手段在內(nèi)的法律規(guī)范，為建立促進(jìn)科學(xué)發(fā)展的保障和支撐體系奠定了重要基礎(chǔ)。

　　三、《循環(huán)經(jīng)濟(jì)促進(jìn)法》的指導(dǎo)思想和制度內(nèi)容

　　1.《循環(huán)經(jīng)濟(jì)促進(jìn)法》的指導(dǎo)思想和立法框架

　　歸納起來(lái)，《循環(huán)經(jīng)濟(jì)促進(jìn)法》的指導(dǎo)思想主要體現(xiàn)在如下幾個(gè)方面：一是堅(jiān)持減量化優(yōu)先的原則。西方發(fā)達(dá)國(guó)家發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟(jì)一般側(cè)重于廢物再生利用，而我國(guó)正處于工業(yè)化高速發(fā)展階段，能耗物耗過(guò)高，資源浪費(fèi)較為嚴(yán)重，因此前端減量化的潛力很大，要特別重視資源的高效利用和節(jié)約使用。二是突出重點(diǎn)，著力解決能耗高、污染重、影響我國(guó)循環(huán)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重大問(wèn)題。對(duì)主要工業(yè)行業(yè)和重點(diǎn)企業(yè)，要明確提出節(jié)能減排的約束性要求。三是法律規(guī)范要有力度，對(duì)高消耗、高排放的行為要有硬約束。同時(shí)，通過(guò)制定一系列的激勵(lì)政策，為企業(yè)或個(gè)人按照循環(huán)經(jīng)濟(jì)的要求進(jìn)行生產(chǎn)和生活活動(dòng)提供指導(dǎo)規(guī)范，支持和推動(dòng)企業(yè)等有關(guān)主體大力發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟(jì)。四是在生產(chǎn)、流通和消費(fèi)的各個(gè)環(huán)節(jié)，注重發(fā)揮政府、企業(yè)和公眾以及行業(yè)協(xié)會(huì)等主體在發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟(jì)中的積極性，形成推進(jìn)循環(huán)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的整體合力。

　　“減量化、再利用、資源化”作為循環(huán)經(jīng)濟(jì)的主要內(nèi)容，已經(jīng)由全國(guó)人大批準(zhǔn)的一系列法律性文件所確認(rèn)，最能體現(xiàn)循環(huán)經(jīng)濟(jì)的本質(zhì)特征。為此，《循環(huán)經(jīng)濟(jì)促進(jìn)法》按照實(shí)施“減量化、再利用、資源化”的順序設(shè)計(jì)該法的法律框架，并以此為主線解決發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟(jì)所面臨的突出問(wèn)題。

　　2.《循環(huán)經(jīng)濟(jì)促進(jìn)法》的主要制度內(nèi)容

　　一部法律，離不開(kāi)若干重要的法律制度作支撐�！堆�環(huán)經(jīng)濟(jì)促進(jìn)法》的主要制度內(nèi)容包括：

　　一是建立循環(huán)經(jīng)濟(jì)規(guī)劃制度。循環(huán)經(jīng)濟(jì)規(guī)劃是國(guó)家對(duì)循環(huán)經(jīng)濟(jì)發(fā)展目標(biāo)、重點(diǎn)任務(wù)和保障措施等進(jìn)行的安排和部署，是政府進(jìn)行評(píng)價(jià)考核和實(shí)施鼓勵(lì)、限制或禁止措施的重要依據(jù)。為此，《循環(huán)經(jīng)濟(jì)促進(jìn)法》規(guī)定了編制循環(huán)經(jīng)濟(jì)發(fā)展規(guī)劃的程序和內(nèi)容，為政府及部門(mén)編制循環(huán)經(jīng)濟(jì)發(fā)展規(guī)劃提供了依據(jù)。

　　二是建立抑制資源浪費(fèi)和污染物排放的總量調(diào)控制度。我國(guó)一些地方的經(jīng)濟(jì)發(fā)展是建立在過(guò)度消耗資源和污染環(huán)境的基礎(chǔ)上的，對(duì)這種不可持續(xù)的發(fā)展方式必須有實(shí)在而有效的總量控制措施�！堆�環(huán)經(jīng)濟(jì)促進(jìn)法》明確要求各級(jí)政府必須依據(jù)上級(jí)政府制定的本區(qū)域污染物排放總量控制指標(biāo)和建設(shè)用地、用水總量控制指標(biāo)，規(guī)劃和調(diào)整本行政區(qū)域的經(jīng)濟(jì)和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)。依據(jù)《循環(huán)經(jīng)濟(jì)促進(jìn)法》，發(fā)展經(jīng)濟(jì)決不能突破本地的環(huán)境容量和資源承載力，應(yīng)把本地的資源和環(huán)境承載能力作為規(guī)劃經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展規(guī)模的重要依據(jù)。

　　三是建立以生產(chǎn)者為主的責(zé)任延伸制度。在傳統(tǒng)的法律領(lǐng)域，產(chǎn)品的生產(chǎn)者只對(duì)產(chǎn)品本身的質(zhì)量承擔(dān)責(zé)任，而現(xiàn)代社會(huì)發(fā)展要求生產(chǎn)者還應(yīng)依法承擔(dān)產(chǎn)品廢棄后的回收、利用、處置等責(zé)任。也就是說(shuō)，生產(chǎn)者的責(zé)任已經(jīng)從單純的生產(chǎn)階段、產(chǎn)品使用階段逐步延伸到產(chǎn)品廢棄后的回收、利用和處置階段。為此，《循環(huán)經(jīng)濟(jì)促進(jìn)法》根據(jù)產(chǎn)業(yè)的特點(diǎn)，對(duì)生產(chǎn)者在產(chǎn)品廢棄后應(yīng)當(dāng)承擔(dān)的回收、利用、處置等責(zé)任作出了明確規(guī)定。

　　四是強(qiáng)化對(duì)高耗能、高耗水企業(yè)的監(jiān)督管理。為保證節(jié)能減排任務(wù)的落實(shí)，對(duì)重點(diǎn)行業(yè)的高耗能、高耗水企業(yè)進(jìn)行監(jiān)督管理十分必要。《循環(huán)經(jīng)濟(jì)促進(jìn)法》規(guī)定，國(guó)家對(duì)鋼鐵、有色金屬、煤炭、電力、石油加工、化工、建材、建筑、造紙、印染等行業(yè)年綜合能源消費(fèi)量、用水量超過(guò)國(guó)家規(guī)定總量的重點(diǎn)企業(yè)，實(shí)行能耗、水耗的重點(diǎn)監(jiān)督管理制度。

　　五是強(qiáng)化產(chǎn)業(yè)政策的規(guī)范和引導(dǎo)。產(chǎn)業(yè)政策不僅是促進(jìn)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整的有效手段，更是政府規(guī)范和引導(dǎo)產(chǎn)業(yè)發(fā)展的重要依據(jù)。為此，《循環(huán)經(jīng)濟(jì)促進(jìn)法》規(guī)定，國(guó)務(wù)院循環(huán)經(jīng)濟(jì)發(fā)展綜合管理部門(mén)會(huì)同國(guó)務(wù)院環(huán)境保護(hù)等有關(guān)主管部門(mén)，定期發(fā)布鼓勵(lì)、限制和淘汰的技術(shù)、工藝、設(shè)備、材料和產(chǎn)品名錄。

　　六是明確關(guān)于減量化的具體要求。對(duì)于生產(chǎn)過(guò)程，《循環(huán)經(jīng)濟(jì)促進(jìn)法》規(guī)定了產(chǎn)品的生態(tài)設(shè)計(jì)制度，對(duì)工業(yè)企業(yè)的節(jié)水節(jié)油提出了基本要求，對(duì)礦業(yè)開(kāi)采、建筑建材、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)等領(lǐng)域發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟(jì)提出了具體要求。對(duì)于流通和消費(fèi)過(guò)程，《循環(huán)經(jīng)濟(jì)促進(jìn)法》對(duì)服務(wù)業(yè)提出了節(jié)能、節(jié)水、節(jié)材的要求;國(guó)家在保障產(chǎn)品安全和衛(wèi)生的前提下，限制一次性消費(fèi)品的生產(chǎn)和消費(fèi)等。此外，還對(duì)政府機(jī)構(gòu)提出了厲行節(jié)約、反對(duì)浪費(fèi)的要求。

　　七是關(guān)于再利用和資源化的具體要求。對(duì)于生產(chǎn)過(guò)程，《循環(huán)經(jīng)濟(jì)促進(jìn)法》規(guī)定了發(fā)展區(qū)域循環(huán)經(jīng)濟(jì)、工業(yè)固體廢物綜合利用、工業(yè)用水循環(huán)利用、工業(yè)余熱余壓等綜合利用、建筑廢物綜合利用、農(nóng)業(yè)綜合利用以及對(duì)產(chǎn)業(yè)廢物交換的要求。對(duì)于流通和消費(fèi)過(guò)程，《循環(huán)經(jīng)濟(jì)促進(jìn)法》規(guī)定了建立健全再生資源回收體系、對(duì)廢電器電子產(chǎn)品進(jìn)行回收利用、報(bào)廢機(jī)動(dòng)車(chē)船回收拆解、機(jī)電產(chǎn)品再制造，以及生活垃圾、污泥的資源化等具體要求。

　　八是建立激勵(lì)機(jī)制。主要包括：建立循環(huán)經(jīng)濟(jì)發(fā)展專(zhuān)項(xiàng)資金;對(duì)循環(huán)經(jīng)濟(jì)重大科技攻關(guān)項(xiàng)目實(shí)行財(cái)政支持;對(duì)促進(jìn)循環(huán)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的產(chǎn)業(yè)活動(dòng)給予稅收優(yōu)惠;對(duì)有關(guān)循環(huán)經(jīng)濟(jì)項(xiàng)目實(shí)行投資傾斜;實(shí)行有利于循環(huán)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的價(jià)格政策、收費(fèi)制度和有利于循環(huán)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的政府采購(gòu)政策。

　　九是建立法律責(zé)任追究制度�！堆�環(huán)經(jīng)濟(jì)促進(jìn)法》專(zhuān)設(shè)法律責(zé)任一章，對(duì)有關(guān)主體不履行法定義務(wù)的行為規(guī)定了相應(yīng)的處罰細(xì)則，以保障該法的有效實(shí)施。

　　(作者：國(guó)家環(huán)境咨詢委員會(huì)委員)