聞史家曾推測漢代已有邸報(bào)，但未能在文獻(xiàn)中找到確證。從已經(jīng)發(fā)現(xiàn)的材料來看，邸報(bào)起始于唐代，是由藩鎮(zhèn)在京師設(shè)置的進(jìn)奏院發(fā)布的，“唐藩鎮(zhèn)皆置邸京師，以大將領(lǐng)之，謂之‘上都留后’，后改為‘上都知進(jìn)奏院’”。進(jìn)奏院是中央與地方之間信息溝通的樞紐，進(jìn)奏官邸吏代本鎮(zhèn)呈遞章奏、請示匯報(bào)，同時(shí)也把政府所公布的詔令、奏章及任免事項(xiàng)抄錄下來，報(bào)告諸藩，于是有了邸報(bào)的產(chǎn)生。

　　唐代的邸報(bào)僅供藩帥等少數(shù)官員閱覽，從今天的眼光看，只不過是報(bào)紙的一種雛形。進(jìn)奏官除傳達(dá)政府公布的消息外，還通過邸報(bào)向本鎮(zhèn)提供朝廷及他鎮(zhèn)的各種情報(bào)。這樣做當(dāng)然為朝廷所忌，但由于進(jìn)奏院為藩鎮(zhèn)自置，進(jìn)奏官聽命于藩鎮(zhèn)，朝廷對邸報(bào)的發(fā)布并不能完全控制。隨著中央權(quán)力的逐漸衰落，進(jìn)奏官作為藩鎮(zhèn)派駐京師的代表也益形恣橫，甚至直接干預(yù)朝政。如光化三年(900)，中尉劉季述等幽廢昭宗，“諸道邸吏牽帝下殿，以立幼主”。在這種情況下，當(dāng)然更談不上對邸報(bào)實(shí)行管制了。

　　宋初曾緣舊制，各州在京師自置進(jìn)奏院，隨著中央集權(quán)的加強(qiáng)，朝廷在收藩鎮(zhèn)軍、政、財(cái)諸權(quán)的同時(shí)，也將進(jìn)奏院的管理權(quán)歸于中央。太宗太平興國六年981，對各州自置的進(jìn)奏院進(jìn)行整頓，設(shè)“都進(jìn)奏院”于大內(nèi)側(cè)近，進(jìn)奏官由朝廷統(tǒng)一任命，各授銅朱印一紐，每人兼三、四州，并以京官為進(jìn)奏院監(jiān)官，隸屬于給事中后改隸門下后省，從而將進(jìn)奏院完全置于中央的控制之下。進(jìn)奏院改組后，邸報(bào)在朝廷的直接管理下統(tǒng)一發(fā)布，“凡朝廷政事施設(shè)、號(hào)令賞罰、書詔章奏、辭見朝謝、差除注擬等合播告四方，令通知者，皆有令格條目具合報(bào)事件謄報(bào)”。從此，宋代的邸報(bào)具有中央政府公報(bào)的性質(zhì)，因此又有“朝報(bào)”之稱。

　　宋代邸報(bào)與唐代的邸報(bào)相比，讀者要廣泛得多。由于印刷術(shù)的應(yīng)用，邸報(bào)能夠大量復(fù)制，讀到的人越來越多。雖然邸報(bào)的發(fā)行數(shù)字已難以查考，但通過宋人有關(guān)的文字可以看到，邸報(bào)在當(dāng)時(shí)相當(dāng)流行。蘇軾《與王元直書》中提到，他在被貶地黃州能讀到邸報(bào)，“黃州真在井底，杳不聞鄉(xiāng)國信息……每見一邸報(bào)，須數(shù)人下獄得罪”。又有《小飲公瑾舟中》詩：“青泥赤日午相烘，走訪船窗柳影中。輟我東坡無限睡，賞君南浦不貲風(fēng)。坐觀邸報(bào)談?dòng)刿�，閑說滁山憶醉翁。”詩末自注云：“鄧滁人也。是日坐中觀邸報(bào)，云迂叟已押入門下省。”這首詩是元豐八年(1085)蘇軾在黃州量移汝州的途中從邸報(bào)上獲知司馬光入相的消息時(shí)所作�？梢姡�邸��(bào)在當(dāng)時(shí)傳布于各地，是人們了解朝政信息的重要渠道。值得注意的是，邸報(bào)在宋代已經(jīng)成為一種可以買賣的商品。《西湖老人繁勝錄》載，南京臨安的“諸行市”中，有“賣朝報(bào)”一行。有人以賣報(bào)為業(yè)，說明邸報(bào)刊布甚廣。

　　中央直接管理邸報(bào)，意在控制新聞發(fā)布權(quán)，將新聞傳播納入為政府服務(wù)的軌道。通過邸報(bào)統(tǒng)一發(fā)布朝政信息，有助于中央政令的貫徹和行政上的統(tǒng)一。在充分發(fā)揮邸報(bào)上意下達(dá)的作用的同時(shí)，朝廷也對邸報(bào)的內(nèi)容嚴(yán)格把關(guān)，防止那些于政府不利的消息在邸報(bào)上刊登。邸報(bào)流行愈廣、影響愈大，政府對邸報(bào)內(nèi)容的控制也就愈加嚴(yán)厲。從文獻(xiàn)上看，邸報(bào)上的新聞主要有以下限禁：

　　1.災(zāi)異。水、旱、蝗災(zāi)及日蝕、地震等自然災(zāi)害和異常天象，往往被認(rèn)為是上天對天子的不滿和警告，傳播開來有損于帝王的威望，甚至?xí)�引起人心不��，影響社�?huì)秩序的穩(wěn)定。仁宗慶歷八年(1048)正月，秘閣校書知相州楊孜上言：“進(jìn)奏院逐旬發(fā)外州軍報(bào)狀，蓋朝廷之意欲以遷授降黜示賞功罰罪，勉勵(lì)天下為吏者。積習(xí)因循，將災(zāi)異之事悉報(bào)天下，*人贓吏、游手兇徒喜有所聞，轉(zhuǎn)相煽惑，遂生觀望。京東逆黨未必不由此而起狂妄之謀。況邊禁不嚴(yán)，細(xì)下往來。欲乞下進(jìn)奏院，今后唯除改差任臣僚，賞罰功過，保薦官吏乃得通報(bào)，其余災(zāi)祥之事，不得輒以單狀偽題親識(shí)名銜以報(bào)天下。如違，進(jìn)奏院官吏并乞科違制之罪。”這一建議為朝廷采納后，災(zāi)異方面的消息，便很少見于邸報(bào)。

　　2.軍情。對涉及邊防軍事、兵變、農(nóng)民起義等方面的消息，一般不準(zhǔn)邸報(bào)報(bào)道。如仁宗慶歷三年1043沂州虎翼軍卒王倫發(fā)動(dòng)兵變，與官軍對抗，“江淮軍頻有奏報(bào)，朝廷不欲人知，召進(jìn)奏官等于樞密院，責(zé)狀不令漏泄，指揮甚嚴(yán)”。哲宗元?五年1090七月則明確規(guī)定：“凡議時(shí)政得失，邊事軍機(jī)文字，不得寫錄傳布。”

　　3.朝廷機(jī)事。宋代各朝都嚴(yán)禁傳播朝廷機(jī)事，對邸報(bào)限禁尤嚴(yán)。仁宗皇?四年(1052)九月詔：“訪聞諸州進(jìn)奏官日近多撰合事端謄報(bào)煽惑人心，將機(jī)密不合報(bào)外之事供申。今后許經(jīng)開封府陳告。……今后只得以樞密院送下報(bào)狀供申逐處施行。”哲宗元符元年(1098)五月尚書省言：“進(jìn)奏官許傳報(bào)常程申奏及經(jīng)尚書省已出文字，其實(shí)封文字或事干機(jī)密者不得傳報(bào)，如違并以違制論。”

　　4.未經(jīng)批準(zhǔn)公布的臣僚章疏。徽宗宣和三年(1121)四月詔：“臣僚章疏不許傳報(bào)中外，仰開封府常切覺察。仍關(guān)報(bào)合屬去處，內(nèi)敕黃行下臣僚章疏，自合傳報(bào)。其不系敕黃行下臣僚章疏輒傳報(bào)者，以違制論。”

　　為了加強(qiáng)對邸報(bào)內(nèi)容的控制，使有關(guān)的禁令得到貫徹，從真宗咸平二年(999)起，對邸報(bào)實(shí)行“定本”制度，進(jìn)奏院要將編好的邸報(bào)稿樣呈送樞密院審查，然后按照審查通過后的“定本”向地方發(fā)布消息，不得超過“定本”所框定的范圍。中興以后，改由門下省定稿，再經(jīng)宰執(zhí)復(fù)審，方可報(bào)行。

　　邸報(bào)的內(nèi)容由于多受限禁，許多為讀者關(guān)心的新聞得不到報(bào)道，“定本”審查制度又造成出版時(shí)間上的稽延，使得邸報(bào)不能滿足人們對新聞的需求。有人抱怨說：“動(dòng)輒年旬日，俟許報(bào)行，方敢傳錄，而官吏迎合意旨，多是刪去緊要事目，止傳常程文書，偏州下邑往往有經(jīng)歷時(shí)月不聞朝廷詔令。”特別是在時(shí)局緊張、社會(huì)動(dòng)蕩的時(shí)候，邸報(bào)受到的限制更多，更是不能滿足讀者了解形勢的迫切需求。正是在這樣的背景下，出現(xiàn)了打破官方新聞限禁的私營報(bào)紙。

　　北宋后期，就有人假冒“朝報(bào)”的形式，私自發(fā)行報(bào)紙�；兆诖笥^四年(1110)六月詔令：“近撰造事端，妄作朝報(bào)，累有約束，當(dāng)定罪賞，仰開封府檢舉，嚴(yán)切差人緝捉。”到了南宋，私營的“小報(bào)”十分流行。光宗紹熙四年(1193)十月，臣僚上言：“國朝置進(jìn)奏院于京師，諸路州郡亦各有進(jìn)奏吏，凡朝廷已行之命令，已定之差除，皆以達(dá)于四方，謂之邸報(bào)，所以久矣。而比來有司防禁不嚴(yán)，遂有命令未行，差除未定，即時(shí)謄播，謂之小報(bào)。始自都下，傳之四方。甚者鑿空撰造，以無為有，流布近遠(yuǎn)，疑誤群聽。”又言：“近年有所謂小報(bào)者，或是朝報(bào)未報(bào)之事，或是官員陳乞未曾施行之事，先傳于外，固已不可。至有撰造命令，妄傳事端，朝廷之差除，臺(tái)諫百官之章奏，以無為有，傳播于外。訪聞?dòng)幸皇钩技?門院子，專以探此等事為生。或得之于省院之漏泄，或得之于街市之剽聞，又或意見之撰造，日出一紙，以出局之后省、寺、監(jiān)、知雜司及進(jìn)奏官，悉皆傳授，坐獲不資之利。以先得者為功，一以傳十，十以傳百，以至遍達(dá)于州郡。人性喜新而好奇，皆以小報(bào)為先，而以朝報(bào)為常，真?zhèn)我嗖粡?fù)辨也。”這段材料對小報(bào)的情況介紹得十分詳盡。同官方的邸報(bào)相比，私營的小報(bào)更具有新聞性。它信息靈通，報(bào)道及時(shí)，往往搶先發(fā)表消息，其內(nèi)容大多是邸報(bào)上不許發(fā)表、人們又很想知道的事情，所以很受歡迎。從“日出一紙”來看，小報(bào)儼然是日報(bào)，傳播的范圍也很廣，能夠“遍達(dá)于州郡”。當(dāng)然，小報(bào)上的消息不一定完全準(zhǔn)確，由于出版在事情發(fā)生之前，有時(shí)不免中途變化，或與實(shí)際情況有所出入，但是，大家要看的是新聞，而不在意報(bào)紙的真假，于是看報(bào)的人歡迎，辦報(bào)的人賺錢，小報(bào)的影響也越來越大，以至于出現(xiàn)了“以小報(bào)為先，以朝報(bào)為常”的局面。

　　小報(bào)的流行，當(dāng)然為政府所不容。自小報(bào)產(chǎn)生起，當(dāng)局就將其視為非法出版物。孝宗淳熙十五年(1188)正月詔令：“近聞不逞之徒，撰造無根之語，名曰小報(bào)，傳播中外，駭惑聽聞。今后除進(jìn)奏院合行關(guān)報(bào)已施行事外，如有似此之人，當(dāng)重決配。其所受小報(bào)官吏，取旨施行。令臨安府常切覺察禁戢，勿致違戾。”淳熙十六年(1189)閏五月又下詔令：“今后有私撰小報(bào)，唱說事端，許人告首，賞錢三百貫文，犯人編管五百里。”寧宗嘉泰三年(1203)頒布的“慶元條法事類 ”，對懲治小報(bào)作出更為嚴(yán)厲的規(guī)定：“諸聽探傳報(bào)漏泄朝廷機(jī)密事者，若差除，流二千五百里。主行人有犯加一等，并配千里。非重害者徒三年，各不以蔭論。即傳報(bào)實(shí)封申奏應(yīng)密之文書，并撰造事端謄報(bào)惑眾者，并以違制論。以上事理重者奏裁，各許人告。于事無害者杖八十。”在不斷加大對小報(bào)的懲治力度的同時(shí)，政府還加強(qiáng)了對進(jìn)奏官的管理和監(jiān)督，禁止進(jìn)奏官私下向小報(bào)提供信息，并且命進(jìn)奏官以五人為一組作連環(huán)保，互相監(jiān)督。此外，還加強(qiáng)了宮廷和政府機(jī)關(guān)的門禁，加強(qiáng)文書保管工作，禁止近侍人員和省、部、寺、監(jiān)等官署當(dāng)差人員泄漏朝廷機(jī)事，以堵塞小報(bào)的新聞來源。

　　盡管政府三令五申，措施嚴(yán)厲，卻始終未能將小報(bào)禁絕，有時(shí)反而愈禁愈盛。從北宋末年到南宋，時(shí)局紛紜，人心惶惶，人們都急于了解局勢的發(fā)展、政府的對策，官報(bào)上消息閉塞，人們更期待從小報(bào)上了解情況。“大道不通小道通”，小報(bào)的產(chǎn)生和流行，正是政府封鎖新聞的結(jié)果。

　　應(yīng)當(dāng)指出，宋朝從開國到滅亡，始終同遼金元三方面先后對峙，時(shí)戰(zhàn)時(shí)和，總不能平安無事。外敵當(dāng)前，不能不對公開傳播的新聞加以控制，以防止機(jī)密的外泄，從國家、民族的利益來說，這是應(yīng)該的，也是必要的。但是，如果不加區(qū)別地搞新聞封鎖，就會(huì)在封鎖了敵人的同時(shí)，也封鎖了自己。《宋史·呂溱傳》載：“儂智高寇嶺南，詔奏邸毋得輒報(bào)。溱言，一方有警，使諸道聞之，共得為備。今欲人不知，此意何也?”應(yīng)該讓人們知道的事情不許報(bào)道，反而有害無益。觀乎宋朝的新聞管制，其主要目的還是為了禁錮民眾的視聽，以維護(hù)政治上的專制統(tǒng)治。“民可使由之，不可使知之”為儒家執(zhí)政之秘訣，在高度集權(quán)的專制制度下，只有帝王和少數(shù)權(quán)臣能夠決定政治生活的方向和國家的命運(yùn)，廣大的民眾不但沒有參政、議政的權(quán)利，而且不能享有政治上的知聞權(quán)。統(tǒng)治者為了遏止民眾干預(yù)國政，總是極力閉塞民眾的耳目，以期造成“不識(shí)不知，順帝之則”的民眾心理。宋高宗時(shí)的吏部尚書周麟之對查禁小報(bào)的目的講得十分清楚：“使朝廷命令，可得而聞，不可得而測;可得而信，不可得而詐，則國體尊而民聽一。”專制之下，新聞傳播的限禁必嚴(yán)。