用國家能力的概念來分析清末政府，可以看出，自鴉片戰(zhàn)爭(zhēng)以來，中國的王朝正統(tǒng)正在逐步遭到侵蝕，中國人的思想觀念和政治文化開始逐漸發(fā)生變化;另一方面中國傳統(tǒng)社會(huì)的固有因素仍在延續(xù)，而且東西方文明碰撞時(shí)，傳統(tǒng)因素往往生出巨大的反彈力。雙重合力導(dǎo)致了滿清政府能力的不斷下降。

　　國家能力是國家實(shí)現(xiàn)自己愿望或意志的能力，一些學(xué)者把國家能力等同于中央政府的能力，它主要包括財(cái)政汲取能力、宏觀調(diào)控能力、合法化能力以及強(qiáng)制力，其中財(cái)政汲取能力是最主要的能力，因?yàn)樨?cái)政是國家的命脈。國家權(quán)力的擴(kuò)張必須以自己的能力為邊界，超過了國家能力的擴(kuò)張最終會(huì)導(dǎo)致國家和社會(huì)的不穩(wěn)定，進(jìn)而危害國家能力。在清末，我們既可看到國家能力的不斷衰退，也可以看出清政府為恢復(fù)國家能力所作的努力及其失敗。

　　一、中國傳統(tǒng)的治理結(jié)構(gòu)

　　歷史研究表明，傳統(tǒng)中國的治理結(jié)構(gòu)有兩個(gè)不同的部分，其上層是中央政府，并設(shè)置了一個(gè)自上而下的官制系統(tǒng)，其底層是地方性的管制單位，由族長(zhǎng)、鄉(xiāng)紳或地方名流掌握。中國的中央政權(quán)結(jié)構(gòu)到縣級(jí)為止，作為地方基層官員的縣令，大概管轄有20萬左右(一說30萬)的人口。管轄這么多的人口，縣令必須雇用人手(師爺和吏役)，吏役不屬于官僚體系，從而正式的官僚機(jī)構(gòu)無法控制這些吏役們的收入。作為回報(bào)，這些下層吏役被默認(rèn)從百姓身上收取“禮物”，而知縣以及上一級(jí)官員同樣有如此陋習(xí)。這些知縣屬于正式官員，因此受到升遷等因素的影響，以及受到法律法規(guī)的制約;而吏役卻不受這些因素的制約，其最大的制約來自于他們的上司——縣令的個(gè)人影響。同時(shí)，中國基層社會(huì)并沒有直接與皇權(quán)聯(lián)系。中國的紳士作為一個(gè)特權(quán)階層，承擔(dān)了許多重要的社會(huì)管理職能，紳士支撐著國家，紳士治理鄉(xiāng)村。同時(shí)，家族是社會(huì)治理的最基本的單元。紳士階層、家族和宗族在鄉(xiāng)村治理中發(fā)揮重要的作用。縣令通常通過下屬與地方鄉(xiāng)紳和名門旺族合作，實(shí)現(xiàn)征稅、征兵等國家功能。紳士也樂于同政府合作，來表明自己的身份地位，并有可能獲得利益，同樣，地方鄉(xiāng)紳和名門望族也不屬于帝國的官僚體系。

　　在這一結(jié)構(gòu)下，王朝政府只要有能力控制正式的官制系統(tǒng)官員，并能夠與地方鄉(xiāng)紳和宗族合作，就可以實(shí)現(xiàn)歲入。但在王朝末年，這種結(jié)構(gòu)被打破了，而清末政府力圖恢復(fù)對(duì)地方的控制的，不僅導(dǎo)致了這一結(jié)構(gòu)的解體，并加速了清王朝的滅亡。

　　二、清末的治理危機(jī)

　　從當(dāng)時(shí)的情況看，清末的危機(jī)表現(xiàn)在：

　　1.滿清帝國的人口過剩危機(jī)和農(nóng)業(yè)歉收

　　滿清帝國從順治立國開始，國力漸增，“康乾盛世”是清朝帝國輝煌的表征，但是到了18世紀(jì)末期，王朝開始受到侵蝕，不無諷刺的是，這正是清王朝國力強(qiáng)盛、政治平穩(wěn)的鼎峰。羅茲曼認(rèn)為，19世紀(jì)事態(tài)的發(fā)展證明18世紀(jì)的樂觀是沒有根據(jù)的;人口可能出現(xiàn)過剩的征兆，實(shí)為人口因戰(zhàn)亂而銳減的序曲，而前代因襲而來的社會(huì)組織也未能經(jīng)得起來自國內(nèi)外的挑戰(zhàn)[4]。人口的增長(zhǎng)達(dá)到了傳統(tǒng)的農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)的極限。中國以農(nóng)業(yè)立國，素有重農(nóng)輕商的傳統(tǒng)，在過去的兩個(gè)世紀(jì)里，帝國的人口大量增長(zhǎng)，人口與土地的矛盾日益突出。何炳棣在其所著的《中國人口研究：1368—1953年》顯示，1750年的人口為2.15億，到了19 世紀(jì)初，人口總量已近3億。

　　到了19初世紀(jì)初，中國的人口已達(dá)到3.6億，而中國的可耕地面積基本上已經(jīng)用盡，人均耕地面積逐步減少，平均每人不到2畝。斯考切波的研究也證實(shí)了相同的內(nèi)容，到了19世紀(jì)，有用的土地全部開墾完了，傳統(tǒng)的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)方式已經(jīng)達(dá)到了它所能發(fā)展的頂點(diǎn)。另外，由于天災(zāi)人禍，農(nóng)民的收入銳減。以四川省巫山縣為例，該縣縣志顯示，該縣從咸豐二年(1852)到光緒十七年(1902)發(fā)生了六起災(zāi)荒。“天府之國 ”尚且如此，可見當(dāng)時(shí)災(zāi)害之嚴(yán)重。

　　清政府為了償還賠款，將債務(wù)轉(zhuǎn)嫁給地方，而腐朽的地方官僚又將這種債務(wù)成倍放大，農(nóng)民負(fù)擔(dān)日益加重。19世紀(jì)以來，中國村莊中接近于社會(huì)最底層的農(nóng)民大量增多�，F(xiàn)代一些局部研究表明，這類人占居民總數(shù)的一半或更多……他們處于一種邊緣狀態(tài)：不僅從生理上看，他們?cè)谒劳鼍�上啼饑號(hào)寒;而且從社會(huì)學(xué)上看，他們的財(cái)產(chǎn)越來越少，這意味著他們與上層階級(jí)關(guān)系。愈益疏遠(yuǎn)。天災(zāi)加人禍，清王朝日漸衰落。

　　2.農(nóng)民起義頻繁爆發(fā)

　　痛苦不堪的農(nóng)民一再采取了暴力的反抗形式，“1796年到1803年的白蓮教起義，雖然主要是反滿清政府，但卻起源于人口和糧食供應(yīng)之間不平衡的不斷增長(zhǎng)”。1851年爆發(fā)的太平天國起義，也源于人口過剩與中國南部省份的管理不當(dāng)。在中國北方爆發(fā)了歷時(shí)15年的捻軍起義。在中國歷史上，這種周期性的農(nóng)民起義成為了王朝的衰敗和王朝更替的征兆。清政府不得不花費(fèi)大量的精力和財(cái)力抵抗農(nóng)民起義，因戰(zhàn)亂而導(dǎo)致的經(jīng)濟(jì)衰退和人口減少又進(jìn)一步減少了政府歲入。“清代軍制就給王朝衰落的螺旋形下降趨勢(shì)增添了勢(shì)頭：軍隊(duì)越糟，它們鎮(zhèn)壓起義耗費(fèi)的時(shí)間就越長(zhǎng);它們耗費(fèi)的時(shí)間越長(zhǎng)，花銷就越大;政府越是拮據(jù)，帝國行政管理的質(zhì)量就越差，叛亂的發(fā)生率也就越高。”王朝在戰(zhàn)亂中日趨衰敗。

　　3.地方主義的興起

　　官僚集團(tuán)腐敗，無法適應(yīng)人口的增長(zhǎng)帶來的新問題。清政府的稅收因?yàn)閼?zhàn)爭(zhēng)而大量減少，地方行省肆意截留中央財(cái)政，鎮(zhèn)壓農(nóng)民起義客觀上使這種截留合法化，從而為地方勢(shì)力的膨脹埋下了隱患。正規(guī)的軍事集團(tuán)無力鎮(zhèn)壓民變，這為地方精英的崛起提供了機(jī)會(huì)�？罪w力的研究顯示：地方團(tuán)練的興起，成為地方社會(huì)崩潰的組成部分，為地方精英的興起提供了契機(jī)。地方團(tuán)練的興起幫助政府渡過了農(nóng)民起義的危機(jī)，代價(jià)就是中央政府權(quán)力的縮小和名流勢(shì)力的擴(kuò)張，雖然清政府千方百計(jì)想把團(tuán)練納入官僚體系，但是清政府薄弱的財(cái)政收入無法做到這一點(diǎn)。清政府再無力重新強(qiáng)化中央權(quán)威。羅茲曼準(zhǔn)確地指出，清政府力圖通過行政手段來抑制自主性組織的發(fā)展，但與此同時(shí)，它也并未大力去擴(kuò)張自己的組織。在19世紀(jì)，地方上的緊迫需要使現(xiàn)狀很難再維持下去。出于地方安全和財(cái)政實(shí)力之考慮，國家有選擇地批準(zhǔn)士紳基層領(lǐng)導(dǎo)下形成某些新組織。這些新組織并不在國家的控制之下，反而是進(jìn)一步分裂的源泉，因?yàn)樗鼈兺ǔＪ悄硞�(gè)地方或某些精英集團(tuán)的自保組織。

　　清朝以軍事立國，卻無力抵抗后期的內(nèi)憂外患。財(cái)政的內(nèi)卷化為地方政權(quán)的擴(kuò)張埋下了隱患，地方的軍事化為鄉(xiāng)紳的擴(kuò)張?zhí)峁┝藱C(jī)會(huì)。人口的過度增長(zhǎng)導(dǎo)致或加速了土地兼并，自然災(zāi)害加劇了年輕流民數(shù)量，降低國家稅收和控制能力，催生異端宗教，農(nóng)民起義頻發(fā)。若干不祥的發(fā)展表明，新的發(fā)展在不斷削弱中國社會(huì)，清代中葉開始興起的種種弊端，已經(jīng)超出了王朝的限度，中央權(quán)威的逐步喪失，地方勢(shì)力開始興起，這兩者幾乎是同步進(jìn)行的。傳統(tǒng)中國的正式機(jī)制和思想基礎(chǔ)都遭到了破壞。上述現(xiàn)象既是清末新政的原因，也是國家能力持續(xù)下降的表現(xiàn)。清末地方自治，在很大程度上就是應(yīng)對(duì)上述問題的措施。

　　三、地方自治：清王朝努力的失敗及其分析

　　清末地方自治是在政府推動(dòng)下進(jìn)行的。1901年1月29日(光緒二十六年十二月初十)，清政府頒發(fā)上諭，命各省督撫及政府大員議奏，“舉凡朝章國政、吏治民生、學(xué)�？婆e、軍制、財(cái)政，當(dāng)興當(dāng)革當(dāng)省當(dāng)并，如何而國勢(shì)始興，如何而人才始盛，如何而度支始裕，如何而武備始精。”通常稱清廷此舉為“新政”。同年 4月21日，又命成立督辦政務(wù)處，作為清朝中央政府推動(dòng)“新政”的專門機(jī)構(gòu)。從1901年至1911年清政府滅亡，恰好十年。清末地方自治，并沒有恢復(fù)王朝能力，反而加速了清政府的滅亡。

　　清政府試圖重新集權(quán)，建立起逐步深入到基層社會(huì)的權(quán)力網(wǎng)絡(luò)(nuxusofpower)，這種網(wǎng)絡(luò)組成了以一個(gè)等級(jí)組織的正式關(guān)系網(wǎng)(官僚制)，它要能深入和影響并控制各種非正式的關(guān)系網(wǎng)，如宗族或者血緣關(guān)系。它不僅指國家重新確立對(duì)上層和中層的基本行政區(qū)域(省、市、縣)的控制，更重要的是國家權(quán)力深入基層(特別是鄉(xiāng)村)的過程。杜贊奇的研究表明，國家權(quán)力深入基層，破壞了傳統(tǒng)的“保護(hù)型經(jīng)濟(jì)組織”，形成了“國家型經(jīng)濟(jì)組織”。一方面是半官僚化、雇員增生、財(cái)政需求增大;另一方面，上層政權(quán)卻缺乏控制這些機(jī)構(gòu)和人員貪污中飽的能力，這使國家政權(quán)的深入蛻化為將贏利型經(jīng)濟(jì)體制推向到社會(huì)最下層。黃宗智分析了華北小農(nóng)的半無產(chǎn)化——中國半個(gè)世紀(jì)以來的大規(guī)模動(dòng)蕩的結(jié)構(gòu)性基礎(chǔ)，伴隨著小農(nóng)半無產(chǎn)化的是村莊整體關(guān)系的逐漸松弛。官僚化與半無產(chǎn)化兩個(gè)過程的交接，導(dǎo)致了村莊與國家新的矛盾。

　　地方鄉(xiāng)紳和名門望族在一定程度上保護(hù)著基層社會(huì)的利益。而無論是通過地方紳商僭取官僚職權(quán)，還是官方為了吸收或者抵消紳商權(quán)力而采取的措施，其結(jié)果都是地方紳商的官僚化，實(shí)際上變成了國家政權(quán)的擴(kuò)充和滲入村莊的主要工具。當(dāng)?shù)胤骄�英的功能被�?jiǎn)化為管理民族國家，而不是參與政府的時(shí)候，地方自治便最終讓位于地方行政。而當(dāng)民眾直接面對(duì)著國家政權(quán)的時(shí)候，導(dǎo)致了他們之間更尖銳的對(duì)立。所以，清政府試圖對(duì)吏役的和鄉(xiāng)紳官僚化，卻讓地方陷入了更大的混亂之中。國家權(quán)力的擴(kuò)張矛盾，是任何國家的現(xiàn)代化所必須面對(duì)的;清末地方自治，就是力圖處理這一矛盾，不過它破壞了舊秩序，卻沒有來得及建立新制度。所以，在被釋放出來的“非法”力量沖到之前，過渡政權(quán)必須建立起新的合法性，這是一場(chǎng)關(guān)系著政權(quán)命運(yùn)的競(jìng)賽。